職業院校混合所有制辦學的實踐路徑與政策建議
——基于金年会金字招牌混合所有制辦學的改革實踐
李增軍 麻士琦
《國家職業教育改革實施方案》提出：“支持和規範社會力量興辦職業教育培訓，鼓勵發展股份制、混合所有制等職業院校和各類職業培訓機構。”近年來，金年会金字招牌主動把握政策機遇，以創辦混合所有制二級學院交通運輸學院為主引擎和驅動力，應對挑戰，積極探索，改革創新，破解困局，被确定為河北省首批職業院校股份制混合所有制辦學試點單位。
尋路：為什麼要實施混合所有制辦學模式改革
（一）面臨現實困境
金年会金字招牌（以下簡稱“衡職院”）是一所市屬公辦高職院校，選擇和确立混合所有制改革的目标和路徑，是外部環境和内部條件使然。
從外部環境看，衡水地處黑龍港流域連片貧困帶，長期以來，經濟社會發展在河北省處于相對落後狀态，2018年度河北省11地市GDP總量排名，衡水列第9位，财政收入排名列第10位，有部分經濟指标排在末位。因此，市屬院校發展缺乏雄厚财力支持和強大物力支撐。
就内部條件而言，衡職院前身為創辦于1923年的河北冀縣師範學校，2001年改制升格。雖然有曆史、有傳承、有發展，但也面臨教育教學資源緊缺、體制機制不活、辦學活力不足等多重壓力。特别是在國家大力推進職業教育高質量發展的大背景下，一些制約學校發展的深層次問題越來越凸顯。一是先天性不足緻使發展空間受限。學校最初按2000名在校生規劃設計，校園占地不足160畝，迄今周圍再無寸土擴展餘地，長期處于資源緊張窘況。且教師數量與專業結構也越來越不适應學校發展的需要。二是産教融合停留在淺層次。主要表現為專業建設與産業需求對接不密切， 學校供給側與企業需求側存在錯位或脫節，校企合作水平較低，沒有真正把産教融合滲透入人才培養全過程。三是辦學活力不足。現代學校制度尚不健全，辦學體制機制不能适應産教融合發展需要，學校發展缺乏内生動力。
（二）創新發展理念
如何突破辦學瓶頸，走出一條跨越發展之路？衡職院黨政班子認為，必須以創新思維、改革思路和超常舉措，突破傳統思想觀念的束縛和藩籬，并形成如下共識：一是必須在融入地方經濟社會發展中找出路，緊盯地方發展需求，對接地方産業升級，借力地方政府資源；二是必須在深化産教融合中找出路，提升校企合作水平，搞好專業共建，改革人才培養模式；三是必須在引入市場機制中找出路，借力社會資本，加強戰略合作，推進體制機制轉型。
在這一辦學思想的牽引下，衡職院在辦學實踐中逐漸形成了具有自身特色的發展理念和模式。主要内容包括：一是确立“揚長補短” 新理念，即找準改革的主攻方向和突破口，有的放矢、精準發力、凝練特色，把長闆打造得更長，把短闆提升和補齊，以深化體制機制改革推動轉型，實現高起點上的新發展。二是提出“融入地方”新思路，即堅持校區建在園區内、專業辦在産業上、辦學活在機制上。三是實施“一體多翼”新戰略，即在推進校本部強内涵、提質量的同時，加強政校企合作，利用政府資源和社會資源，在校區發展上進行多點布局，打造“衡水交通運輸學院”（武邑）、“衡水工匠學院” （桃城區）和“衡水馬術學院” （安平）三個二級學院。四是構建“一校兩制”新機制，即大力推進辦學體制機制改革，校本部保持公辦性質，努力做特做強，同時積極引進社會資本，共建二級學院，實行混合所有制辦學。五是堅持“五個堅定不移”新路徑，即堅定不移地加強校企合作、實施現代學徒制、推進集團化辦學、開展創新創業、探索開放辦學。
（三）實施尋路探索
基于上述辦學理念和模式，衡職院堅持混合所有制辦學方向，積極面向市場抓改革，努力構建有融合力、生命力的校企緊密合作、産教深度融合機制。
一是引企入校，推行業崗對接制。衡職院堅持“不為所有，但求所用”原則，積極運用市場機制和辦法引企入校，開展訂單式培養。目前6個系的31個專業，都有對應的合作辦學企業，校企雙方共同制定招生方案和培養方案，實現了招生即招工、入學即就業，确保了人才培養“規格”與企業崗位“口徑” 相一緻。
二是共建專業，實施項目管理制。衡職院實行以項目為導向的教學方式和公司化管理模式，企業全程參與招生、管理、課程開發、質量監控、畢業生就業以及相關事項決策；自主安排硬件投入和設備配置；專業核心課程由企業選擇教學模式，企業技術人員講授；學生管理實行主輔制，由企方班主任和校方輔導員共同負責學生工作。
三是深化融合，探索集團辦學制。衡職院圍繞創新産教融合機制， 積極推進政校企合作，促進教學鍊、人才鍊與産業鍊、創新鍊緊密對接。2016年，與衡水市交通局、武邑縣政府共同創建了企業法人型的衡武交通運輸職教集團。在建立健全集團内部治理結構和運行機制，提升内部聚集能力，促進集團成員之間深度合作和協同發展的基礎上，圍繞産權制度改革和利益共享機制建設進行了積極而有益的嘗試。
通過上述實踐探索，為推進混合所有制辦學模式改革積累了經驗、創造了條件，進一步明确了體制機制改革的戰略方向和實踐路徑。
破題：掃除混合所有制辦學模式改革的羁絆
實踐新的發展理念和模式，關鍵在于推進混合所有制改革，實現辦學體制機制上的實質性突破。
（一）痛點和難點：傳統觀念桎梏和體制機制障礙
實施混合所有制改革，面臨一系列現實問題需要破解。從共性和個性兩方面考量，有“四個痛點” 和“三個難點”。
共性方面的四個痛點是：
一是理論上說不清。如混改後辦學屬性如何？注冊登記為企業法人、機關事業法人，還是社會團體法人？營利性法人和非營利性法人如何界定？一系列問題亟待理論研究上的突破和明晰。
二是法律上無規定。現行《教育法》《高等教育法》《職業教育法》以及《民辦教育促進法》等， 對“發展股份制、混合所有制職業院校”都沒有作任何明确界定和規範表述，甚至有些條款已然對推進改革形成限制和束縛。
三是政策上不銜接。如改制後校企産權如何界定？公辦院校的領導幹部特别是主要負責人，能否在董事會擔任領導職務？學校能否繼續在辦學用地、生均撥款、人員編制等方面，享有公辦院校的相關待遇？一些現實問題困擾着改革的深化和發展。
四是思想上有顧慮。政府顧慮國有資産會不會流失，教育的公益性能否保障；學校顧慮有無政治風險，辦學自主權能否保證；企業顧慮投資能否回報并獲得收益，能否獲得辦學話語權等。因而導緻各方瞻前顧後、等待觀望。
個性方面的三個難點是：
一是資金缺口巨大。衡職院規劃創辦的三個二級學院均為新建校區，每個辦學點都需要數億元的資金投入。比如，建設中的衡水交通運輸學院，占地近300畝，建築面積10萬餘平方米，總投資3億多元。籌集如此巨額建設資金，需要開辟多元融資渠道，掃清社會資本進入的障礙。
二是引企入教困難。衡職院為推動混合所有制辦學，曾多方尋找合作夥伴，而且最初有幾家頗具實力的企業表現出強烈的興趣，但終因缺乏利益保障而退卻。推進混合所有制改革，需要在制度設計和改革舉措上出新招、出實招，方能吸引社會力量投入辦學。
三是政策保障缺位。在推進三個二級學院建設中，項目建設用地、辦學自主權保障、内部治理結構、辦學收益分配、幹部人事管理等一系列問題，都缺乏政策和制度層面的支持與保障，需要健全和完善相應的制度體系。
（二）借力政策東風：省政府出台試點方案推進混改發展
今年2 月， 河北省政府出台《職業院校開展股份制混合所有制辦學試點方案》（以下簡稱《試點方案》），為深化職業教育體制機制改革帶來曆史性機遇。該方案具有以下五大亮點：
一是明确試點任務。鼓勵有條件的公辦職業院校和社會力量共同以資金、土地、設施、裝備、人才、知識、技術、管理等有形資産和無形資産為辦學投資要素，合作開展股份制、混合所有制職業院校或二級學院試點。明确了校企雙主體地位。
二是理清關鍵問題。強化問題導向，對辦學權益保障、産權變革路徑、治理模式構建、收益分配辦法、人事管理制度等，提出了可操作的規定和舉措。
三是制定支持政策。内容涉及擴大和保障辦學自主權、給予建設資金支持、按比例享受生均撥款、實施稅收優惠、核定事業編制等。
四是加強部門協同。省政府專門成立了“河北省職業院校股份制混合所有制辦學試點工作領導小組”，協同發改、教育、民政、财政、人社等相關部門建立健全工作協調機制，負責遴選審核辦學試點，協調解決工作推進中的重大問題。
五是鼓勵試點院校首創精神。建立健全容錯糾錯機制，鼓勵試點院校向創新要動力，敢試敢闖，提升辦學活力，發揮先行先試、帶頭示範作用，積極打造一批具有廣泛影響力的河北品牌。
《試點方案》的出台，為河北職業院校推進體制機制改革提供了重要依據和遵循。
（三）實施關鍵突破：營造混合所有制辦學創新生态
衡職院以《試點方案》為依據，堅持從實際出發，圍繞實現辦學體制機制新突破進行了積極實踐。
一是建立股份制，搭建新型融資平台，集聚公私兩類資本。在探索和實踐中，學校依托自身的有形資産和無形資産，同時借力政府的政策支持，以股權式融資方式撬動社會資本對二級學院的投入， 形成了學校、政府和企業的多元投資機制。
二是創新合作制，推進政校企深度合作，化解資源不足難題。按照依法、自願、有償的原則，政府在用地和政策上予以支持，企業在資金和設備上加大投入，學校在辦學資質和資源上予以保障，構建起了三者之間的新型合作模式。
三是實行公司制，健全法人治理結構，完善現代學校制度。在辦學體制機制上，堅持黨的全面領導，建立健全董事會、院行政、監事會“三位一體”的治理結構，形成了決策權、執行權和監督權相對獨立、相互協調和有效制衡的運行機制。
以上問題的破解，為構建有發展力、生命力的混合所有制辦學模式奠定了基礎。
模式：打造具有内生動力的混合所有制二級學院
衡職院确定的基本路徑是： 突出特色，聚力創新，積極構建資金投入多元化、治理結構法人化、治理機制市場化、學校制度現代化“四化一體”的辦學模式，充分彰顯辦學體制機制改革的探索性、創新性和突破性。下面，以省級股份制混合所有制辦學試點金年会金字招牌交通運輸學院為例，作以簡要分析和介紹。
（一）明确辦學發展定位
一是辦學性質定位。衡職院和衡水市交通局、武邑縣政府與社會資本方合作，共同創辦營利性的混合所有制二級學院。
二是辦學目标定位。衡水交通運輸學院建成後，可滿足4000名全日制在校生的教育教學及生産性實訓，并可面向社會提供多元專業化服務。
三是專業發展定位。立足衡水、面向京津冀等地區，打造公路、鐵道、航空等運輸類專業群， 以及其他适應區域新興産業、支柱産業、優勢産業發展需求的特色專業。
四是辦學功能定位。通過打造生産性公共實訓基地，搭建集産學研訓結合、大學生創新創業、1+X證書、職業資格技能培訓與鑒定、對外技術服務、“雙師型” 師資培訓等多功能于一體的服務平台，推動開放共享，服務區域經濟社會發展。
（二）建立多元股權制度
一是股東構成。構建和打造“1+1+N” 多元股東結構，其中第一個“1”為衡職院和衡水市交通局、武邑縣政府；第二個“1”為社會資本方；“N”為若幹校企合作單位。
二是清産核資。合作各方共同委托具有評估資質的中介機構依法進行資産評估，根據評估結果作出産權界定、合理确定出資額，并作為出資及辦學收益分配的依據。
三是明晰股權。各投資方的股權比例為：衡職院以資金、設備、無形資産等方式出資入股，占股約55%；衡水市交通局以資金、無形資産等方式出資入股，占股約5%； 武邑縣政府以資金及土地使用權作價出資入股，占股約10%；社會資本方出資3億元，其中1億元作為入股資本，占股約30%，其餘2億元為融資代建資金。從而形成了基于“産權、股份和收益”的穩固而深度的新型合作關系和命運共同體。
（三）構建内諧治理模式
一是制定運行規則。包括交通運輸學院《章程》《黨總支議事規則》《董事會議事規則》《監事會議事規則》《院務會議事規則》《教職工代表大會工作規程》《内部質量保證體系》等，健全完善制度體系。
二是優化治理結構。成立交通運輸學院黨總支，設委員7人，其中書記1人，副書記1人。成立董事會和監事會，董事會成員9人，其中董事長1人、副董事長2人；監事會成員3人，其中主席1人。組建行政領導班子，院長1人、副院長4人。建立内設機構，設黨政辦公室、黨群工作部、教學管理工作部、财務後勤工作部、學生工作部、對外合作部等6個部門。
三是健全激勵機制。明确交通運輸學院的項目收益，包括學費、培訓費、生産經營性收入等，作為經營性收入主要用于學院建設、股份分紅和教師績效獎勵。
通過推動法人治理結構的改革和優化，實現了交通運輸學院辦學主體的實質性蝶變。
期待：國家層面的頂層設計
關于職業院校股份制混合所有制辦學改革，經曆了從2014年國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》提出“探索發展”到2019 年《國家職業教育改革實施方案》明确“鼓勵發展”的曆史過程，但國家層面的相關安排依然限于原則性的表述，均未就實施政策及落地措施作出具體規定和要求。河北省雖然出台了《職業院校開展股份制混合所有制辦學試點方案》，提出給予組合式政策支持，但受上位法規和政策的限制，在執行過程中仍然感到困難重重。從國家層面出台有關法規和政策，已是當務之急。為此，提出如下建議：
一是強化理論供給與支撐。引導教育界、産業界、學術界解放思想，更新觀念，加強職業教育股份制混合所有制理論研究，從源頭上解決理論供給不足的問題，為法律、政策、制度等頂層設計提供堅實的學理基礎。
二是完善法律法規體系。建議在國家層面出台相關法律法規，在辦學的法律地位、機制屬性及管理體制等方面作出明确界定，為股份制混合所有制辦學提供法理依據和切實保障。
三是加大政策支持力度。财政方面，明确地方财政對新建股份制混合所有制院校給予建設資金支持和一定過渡期内的運營補貼要求，并允許其按股權比例享受公辦院校生均撥款政策。稅收方面，落實社會力量舉辦教育的現行優惠政策，并出台支持股份制混合所有制辦學的稅收優惠。金融方面，引導和支持金融機構創新服務模式，開發适合股份制混合所有制辦學項目特點的多元融資品種。土地方面，允許其享受公辦院校的用地政策，或制定更為靈活的政策措施等。同時大力改善和優化社會資本投入職業教育的政策環境。
四是擴大辦學自主權。着眼于增強股份制混合所有制院校的辦學活力，在專業課程設置、師資選聘、人員編制、績效管理、薪酬發放、機構設置、招生及收費等方面，允許其擁有更大的自主權，并積極構建從中職、高職到應用技術類的本科、研究生的人才培養上升通道。
五是創新管理體制機制。股份制混合所有制院校實行黨委領導下的董事會管理模式。公辦院校黨政領導幹部可在其中兼任領導職務或進入董事會。對校企産權明确政策界限和操作程序，明确收益分配方式，以調動社會資本參與混合所有制辦學的積極性。
（作者分别為金年会金字招牌黨委書記、院長）
